房山区

房山区推广政府与社会资本合作(PPP)模式实施意见

发布时间:8个月前 254 次

(房政发〔2015〕25号)


  一、指导思想

  全面贯彻党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营”精神,积极落实《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》和《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》相关要求,以坚持首都城市战略定位、提升首都城市治理水平为目标,发挥市场在资源配置中的决定性作用;加快政府职能转变,打破行业垄断和市场壁垒,盘活存量、用好增量;推进政府与社会资本特别是民间资本的合作,推进基础设施建设,提高公共产品服务质量与效率。

  二、基本原则

  (一)政府主导,社会参与

  妥善处理政府和市场、政府和企业的关系,加大改革力度,形成政府引导与市场运作协调发展的局面,鼓励和引导社会资本积极参与基础设施领域公共产品和服务供给。

  (二)公平公正,充分竞争

  推广运用PPP模式须打破行业垄断和市场壁垒,建立公平、开放、透明的市场规则,支持社会资本平等参与重点领域基础设施和公用事业发展,形成良性竞争性市场,通过规范、有序的竞争实现体制机制创新。

  (三)互利共赢,风险分担

  确定社会效益和经济效益的长远发展目标,实现政府、社会资本和社会公众的共赢,通过加强项目成本监测,动态调整收费定价和政府补贴,合理确保企业业务拓展和投资回报的需要。要合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求等风险由政府承担,自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。

  (四)因地制宜,有序推进

  推广运用PPP模式,应按照首都城市功能定位的总体要求,结合房山区实际发展情况确定行业类型和项目选择要求,探索运用规范的PPP模式,不断完善制度体系,规范项目操作流程,制定可行措施,有序推进政府和社会资本的合作。

  (五)信息公开,社会监督

  树立符合市场经济要求的契约精神,在项目选择、方案评估、合作伙伴确定、项目组织实施、绩效评价、项目退出等方面完善制度设计,严格执行项目合同。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系,形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。

  三、项目实施内容

  (一)项目范围

  参考北京市重点发展PPP项目领域,同时结合房山区实际情况,房山区内轨道交通、垃圾、污水处理、供暖、保障房、停车、养老、教育、文化、旅游、生活性服务业、市政道路、水务、园林、卫生等基础设施和公共服务领域内的新增或存量项目,在进行PPP运营合理性评估论证的前提下,可选择PPP模式运作。

  可优先选择收费定价机制透明、投资规模相对较大、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定、有稳定现金流的新增项目作为PPP试点项目。可采取引入社会资本并组建项目公司的方式,通过项目租赁、重组、转让等手段对存量项目进行升级改造或合作运营,盘活存量资产,提升经营管理水平,改善公共服务质量。

  (二)实施机构

  PPP项目由房山区行业主管部门与社会资本开展合作实施,参与房山区PPP模式的社会资本指符合条件的已建立现代企业制度的境内外企业法人。区属国有企业及其控股的企业法人,符合并服务首都功能定位的,可作为社会资本平等地与政府开展合作。

  (三)管理机制

  设立房山区推广运用PPP模式领导小组联席会议制度,统一协调部署全区PPP模式推广运用工作。联席会议领导小组由区长任组长,常务副区长任常务副组长,各位副区长任副组长,领导小组下设联席会议办公室,办公室设在区财政局。区财政局、区发改委为主责单位,房山规划分局、房山国土分局、区环保局、区住建委、区园林绿化局、区水务局、区市政市容委、区教委、区卫生计生委、区旅游委、区商务委、区交通局、区民政局等部门为成员单位。联席会议由主责单位组织,各成员单位参加。

  联席会议主要职责:按照中央、市委市政府及区委区政府的有关要求,统筹协调和总体指导全区PPP项目推进工作;初审重点推进的PPP领域和项目;初审推进PPP工作年度计划和实施方案;初审实施PPP模式政府支出负担规模;出台相关配套措施;研究和协调解决项目推进中的重点、难点问题,对拟实施PPP项目实施方案中的投资收益采取一事一议的方式审议确定;督办联席会议成员单位支持的PPP项目落地推进工作;检查评估统筹工作效果。

  联席会议领导小组主要职责:按照中央、市委市政府及区委区政府的有关要求,领导和监督联席会议机制的运行,以及联席会议办公室的相关工作;负责审议联席会议通过的PPP项目实施方案;领导建立和监督PPP项目绩效综合评价体系。

  联席会议办公室主要职责:负责区PPP项目征集和PPP项目库的建立工作;负责召集成员单位召开联席会议;负责邀请第三方专业评审机构对PPP项目进行专业评估和绩效评价工作;负责联席会议的相关日常工作。其中,项目风险评估、绩效评价、项目资金和投资收益评审,以及财政风险可承受能力评估由主责单位区财政局负责;项目立项由主责单位区发改委负责;成员单位负责职能审批、项目申报和推荐、PPP项目实施方案制定、合作伙伴筛选、合同谈判和制定、PPP项目实施和退出等相关工作。

  联席会议办公室主要成员单位职责:

  区财政局:

  1.负责承担推广运用PPP模式联系会议制度办公室职责,会同区发改委研究制定联席会工作流程和规则。

  2.牵头负责有关PPP项目的政策研究、宣传引导工作;负责会同区发改委做好项目库建设工作;负责有关PPP项目的信息公开工作。

  3.牵头负责建立PPP项目实施的管理框架。建立健全制度规范体系,实施全生命周期管理,保证项目实施质量。会同行业主管部门制定合同指南;制定分行业、分领域的标准化合同文本。

  4.负责会同区发改革委对重大项目实施方案开展评估工作;负责项目实施过程中的项目评审、政府采购、政府购买服务、绩效评价等工作。

  5.负责牵头研究PPP融资支持政策和办法;负责政府债务性风险管理工作;负责有关补贴的测算和管理。

  区发改委:

  1.会同区财政局研究制定联席会工作流程和规则,会同区财政局做好项目库建设工作。

  2.会同区财政局对重大项目实施方案开展评估工作。

  3.负责牵头研究完善特许经营办法;负责研究优化PPP项目的审批流程。

  4.负责推动市政公用领域市场化价格体系形成;负责研究完善政府固定资产投资结构和范围。

  房山国土分局:

  1.负责研究面向城市交通、办医、养老等行业的土地供应政策;负责明确PPP项目中有关土地出让形式的办法。

  2.负责对PPP项目中红线内大市政以及地上物拆除成本测算工作。

  3.在具体项目中,配合做好涉及土地的相关工作。

  房山规划分局:

  1.负责在总体规划调整中加大对社会公共事业用地规划的保障工作。

  2.负责明确PPP项目中的规划地块、容积率以及配建规划。

  3.在具体项目中,配合做好涉及规划的相关工作。

  其他审批和行业主管部门:

  1.按照联席会要求报送年度推广运用PPP项目计划和实施方案,负责本领域内PPP项目汇总和推介工作。

  2.负责组织社会资本编制PPP项目的实施方案,并就其资质、拟采用的技术进行评估。

  3.在不违反现行法律、法规的基础上,梳理完善本行业支持社会资本的准入、经营政策,并做好与上级部门的沟通协调工作。

  4.参与PPP项目实施过程中的评估、绩效评价和运营管理监督等工作。

  5.相关审批部门优化审批流程,按职责做好相关审批工作。

  四、PPP项目模式选择

  (一)经营性项目

  对具有明确收费基础,且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权等模式推进。

  (二)准经营性项目

  对经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等模式推进。

  (三)非经营性项目

  对缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务、委托运营等市场化模式推进。

  五、PPP项目实施流程

  (一)项目征集筛选

  由联席会议办公室负责向各行业主管部门和社会征集筛选潜在的政府和社会资本合作项目。区政府发起的PPP项目由区行业主管部门以初步实施方案的方式向联席会议办公室申报。社会发起的PPP项目由社会资本以项目建议书的方式向区行业主管部门发起申请,行业主管部门向联席会议办公室进行项目推荐。

  对联席会议办公室征集的PPP项目,首先由各行业主管部门分别向主责单位区财政局、区发改委申报项目可行性报告,区财政局从风险角度进行评估,区发改委从立项审批角度进行评估。通过风险评估和立项审批的PPP项目由联席会议办公室召集联席会议进行研究讨论,并根据会议讨论结果决定是否纳入由联席会议办公室统一建立的区级PPP项目库。提交的初步实施方案或项目建议书应该包括可行性研究报告、计划实施方案、公共资产的历史资料等,应明确PPP项目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计等内容。

  (二)项目评估论证

  对已纳入区级PPP项目库的项目,由联席会议办公室邀请第三方评审机构对项目进行物有所值和财政承受能力等论证;根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择建设——运营——移交(BOT)、建设——拥有——运营(BOO)等合作方式。对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行定性、定量综合分析。对本区财力状况、收支结构、债务水平等财政承受能力情况进行综合评价,出具PPP项目评估意见。根据评审意见择优出具拟实施PPP项目名单。

  (三)实施方案制定

  对拟实施的PPP项目,由行业主管部门组织社会资本编制项目实施方案报送联席会议办公室,由联席会议办公室负责召集召开联席会议,区财政局会同区发改委等部门对项目实施方案进行评估;项目评估结果上报联席会议领导小组审议;对于审议通过的项目,上报区政府审批。

  (四)合作伙伴选择

  对区政府批准实施的PPP项目,由行业主管部门按照《中华人民共和国政府采购法》、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等文件要求,综合评估合作伙伴专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判和竞争性磋商等多种方式,公开、公平、规范地采购PPP项目,不得以行政手段或非公开方式确定合作伙伴。

  (五)项目合同制定

  确定合作伙伴后,由行业主管部门牵头组建谈判工作组展开与社会资本的沟通谈判工作。谈判双方对有关内容基本达成一致时,由行业主管部门制定PPP项目合同,报送区财政局审批后上报区政府审议,通过后由行业主管部门与社会资本签订相关协议。

  合同内容应包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定的其他事项。重点评估项目运行风险及合同的合规性、适应性和合理性,制定和实施应对措施。

  (六)项目组织实施

  行业主管部门会同相关职能部门按照合同约定,督促各方按时足额出资设立项目公司,保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务;依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务,定期对设施进行检修和保养,保证设施正常运行;依约向项目公司支付费用,执行相关奖励条款或惩处措施。对设置超额收益分享机制的,项目公司应向政府支付超额收益;对需要进行合同调整的,应根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等,确保回报合理、项目可持续运营。

  (七)项目绩效评价

  联席会议领导小组建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中绩效评价跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制。引入政府部门和社会资本之外的第三方评审机构对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,并将绩效评价结果依法公开,接受社会监督。对绩效评价优于约定标准的项目,行业主管部门应执行合同约定的奖励条款,可将其作为项目期满合同能否展期的依据;对绩效评价未达到约定标准的项目,行业主管部门应执行合同约定的惩处条款或救济措施。

  (八)合作项目退出

  在合作期满后,区财政局会同行业主管部门、项目公司组建项目移交工作组,依据合同约定进行项目移交,做好移交资产评估、性能测试及资金补偿,办理法律过户和管理权移交手续。

  当发生合同一方严重违约、社会资本主体破产清算或出现类似情况,合同约定需中止或政府接管以及因不可抗力因素导致合同无法履行等情况时,经协商或整改后合同仍无法履行的,项目可以提前终止退出。发生合作项目提前退出情况时,行业主管部门、项目公司要制定退出方案,经联席会议审核后报联席会议领导小组审议,审议通过后上报区政府审批。行业主管部门要做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任,包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。

  六、保障措施

  (一)优化发展环境

  加强信用体系建设,完善投资者保护政策,及时兑现各类承诺和合同约定,维护社会资本投资人的合法权益;按照行政审批制度改革要求,及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等,实现行政审批标准化,同时进一步减少审批环节,提高审查工作效率;对纳入项目库的项目,联席会议办公室将向社会公开项目名称、投资规模、特许经营期限、建成时间、配套支持条件等项目信息,增强信息公开透明度,确保社会资本及时、有效了解政府公共产品与服务的采购需求。

  (二)多种方式保障项目用地

  实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,由区政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经区政府批准后实施。

  (三)加大政策支持力度

  研究建立PPP项目融资支持办法,研究建立引导基金给予社会资本前期费用、增信等融资支持。探索通过以奖代补等措施,引导和鼓励房山区融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。将PPP项目政府投资、财政补贴等支出按性质纳入政府预算,并在财政中长期规划中予以统筹考虑。对于符合国家要求的PPP项目,社会资本在水、电、气、热、行政事业性收费等方面享受规定的优惠政策。

  (四)支持开展各类金融创新与服务

  支持鼓励各类社会资本在PPP模式中的金融创新。对于参与房山区PPP项目的社会资本,鼓励其采取债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等多种融资工具;鼓励各金融机构积极开发金融产品和创新金融服务,切实加大对符合条件的PPP项目贷款支持力度。

  (五)加强项目监管

  对PPP项目合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效进行全过程管理,建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构,优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效目标实现程度和质量控制等义务的基础上,充分保证政府方合理的监督权和介入权,加强对社会资本的履约管理。

  (六)做好宣传引导

  加强舆论宣传引导,营造推广PPP模式的良好氛围,积极组织PPP业务培训指导和政策解读,提升公众参与度,畅通公众获取和反馈有关信息的渠道,保障公众的知情权、建议权和监督权。